张礼卿：全面深化改革，推进全国统一大市场建设

4月10日，《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》（以下简称《意见》）发布，强调加快建立全国统一的市场制度规则，打破地方保护和市场分割。加快建设国内统一大市场是完善社会主义市场经济体制的重要内容，对构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局具有基础性的战略意义。日前，中央财经大学国际金融研究中心主任张礼卿教授就如何推进全国统一大市场的建设等问题接受了《金融时报》记者的专访。

1. 《金融时报》记者：此次《意见》出台的主要背景是什么？对构建新发展格局有何重要意义？

2020年5月，面对新冠疫情冲击、经济全球化明显放缓、大国战略竞争不断加剧等一系列严峻复杂的国际国内形势，考虑到我国具有超大国内市场规模这一显著优势，中央提出加快形成“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的新发展格局的战略决策。过去两年，由于疫情持续发展、俄乌爆发军事冲突、全球供应链重塑加快等一系列新的因素，构建新发展格局必要性和紧迫性进一步提升。

加快建设全国统一大市场，是构建“双循环”新发展格局的关键所在和重要支撑，因为只有建立起统一的市场制度、交易规则和监管体系，彻底打破地方保护主义和各种市场分割，消除商品、服务和要素资源在全国范围内流动的障碍，才能真正打通“国内经济大循环”的堵点。同时，建设全国统一大市场的过程，是不断扩大高水平对外开放，与国际市场规则、标准接轨的过程，所以也是实现“国际、国内双循环相互促进”的过程。

从较长时间轴来看，加快全国统一大市场建设实际上是对十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（简称《决定》）以及之后一系列重要决议的进一步具体落实。经过近10年的努力，我国在市场化改革方面取得了不少新进展，也积累了许多宝贵经验，但距离全面落实《决定》中提出的各项改革要求仍然存在较大的距离，特别是在促进各类生产要素的自由流动、打破地方保护、正确处理政府和市场关系，以及使市场在资源配置中起决定性作用方面还面临不少问题。有理由相信，通过统一大市场的建设，可以更好地促进有关方面的改革，加快社会主义现代市场经济体系的形成和完善。

2. 《金融时报》记者：国内统一大市场的特征与作用是什么？

国内统一大市场应该包括两个基本特征。第一，商品和各种生产要素可以在全国范围内自由流动。《意见》明确提出，在商品和要素自由流动的基础上，我国将逐渐形成统一的土地市场、劳动力市场、资本市场、技术和数据市场、能源市场和生态环境市场，以及高水平统一的商品和服务市场。第二，市场制度、交易规则和监管体系在全国范围内具有高度的统一性。具体而言，我国将逐渐实现四个方面的统一。（1）统一的产权保护制度，形成依法平等保护各种所有制经济产权的制度体系，切实做到对国有资本、集体资本、民营资本和外国资本的权益无歧视地予以保护；（2）统一的市场准入制度，即严格落实“全国一张清单”管理模式，严禁各地区各部门自行发布具有市场准入性质的负面清单；（3）统一的公平竞争制度，对各类市场主体一视同仁、平等对待，真正做到“竞争中性”；（4）统一的社会信用制度，形成覆盖全部信用主体、所有信用信息类别、全国所有区域的信用信息网络，为统一大市场提供不可或缺的市场基础设施。

建设全国统一大市场，可以打破地方和部门保护形成的市场分割和壁垒，降低交易成本，有效提升经济运行效率。在经历了30多年的持续高速增长之后，我国的经济增长潜力正面临严峻的挑战。人口结构的变化使我们昔日拥有的劳动力优势明显减弱，国民储蓄率也比10年前出现了较大幅度的下降，经济全球化放缓正从总体上导致企业生产效率的降低。所有这些，都将严重影响我国未来的经济增长潜力。在劳动和资本这两大传统的生产要素供给日趋紧张的情况下，要想继续保持较高的增长速度，只有通过加快技术进步和体制变革来提升全要素生产率。加快建设全国统一大市场，可以大大提高生产要素的使用效率，从而为我国下一个阶段的经济增长提供重要动力。

3. 《金融时报》记者：从我国构建统一市场的实践看，现阶段市场分割现象表现形式有哪些？影响和阻碍国内统一大市场形成的深层次原因究竟是什么？

目前，我国的市场分割现象比较普遍，在商品和各类要素市场均有一定程度的存在。在商品市场，一些地方政府往往设法限制外地产品进入本地市场。譬如，要求政府机关、事业单位、国有企业的接待用品和办公用品等原则上使用本地产品；对外地商品设定歧视性收费项目；对本地产品实行补贴政策；以加强市场管理和质量监督为名，对外地产品实行差异性的技术检验标准等。

长期以来，我国对各地的建设用地一直采取严格控制的政策。这种局面对于充分利用土地资源，因地制宜发挥不同区域的优势，促进整体经济的可持续发展非常不利。2018年3月，根据中央一号文件，我国开始实施城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制。这是一项意义重大的改革。从实际执行情况看，目前在很大程度上还是以政府主导的方式在推进。如何根据市场原则建成全国统一的土地市场，使全部土地充分流动起来，还是一个值得探讨的课题。

由于户籍制度的存在，劳动力的跨区域流动受到严重制约。改革开放以来，伴随着工业化和城镇化的发展，我国有大约3亿农民进城务工，但直到今天，其中的绝大多数并不能均等化地享受城市的医疗、住房和教育等方面的基本公共服务。这不仅影响了劳动力的充分流动，而且也影响了社会公正。与此同时，受到档案、人事关系、组织关系等限制，科研技术人员、国有企业经理人员和政府公务员等职员市场的流动性也比较低。

资本与信贷市场同样存在各种各样的分割现象。在证券市场方面，上海、深圳和北京三大证券交易所在治理、制度和运行规则等方面尚存在一定的差异，并不完全统一。各区域性股权交易市场的差别则更为明显，而且只为特定区域内的企业提供股权、债券转让和融资服务，原则上不得跨区域设立营业性分支机构，不得接受跨区域公司挂牌。债券的发行与交易，根据其性质的不同，分别由证监会、国家发展与改革委员会和中国人民银行等部门归口管理，尚未形成全国统一的债券市场。许多商业银行实行属地管理制度，明文规定禁止对异地客户授信。另外，在不少地方，不同所有制形式的企业在申请取得贷款时，常常在事实上面临差别性待遇。

在技术市场方面，突出的问题是研发机构大多隶属于政府部门，政产学研相脱节，且存在条块分割、军民分割、地区分割等状况，结果造成科技成果难以转化为现实生产力，科技成果商品化率低。数据市场方面，近年来各地政府和企业都在加速成立数据交易中心，以期推动数据交易透明化、合法化、规范化。截至目前，全国已有超过三十家数据交易中心，但存在重复建设、各自为战、数据流动性和融合度较低、交易模式混乱等问题。

要素流动受阻和市场分割的原因是多方面的，其中，体制性原因是主要的。由于地方政府对经济增长、就业和民生等负有直接责任，且中央对地方的政绩考核也主要集中在GDP、预算收入、外资和外贸等经济指标。因此，地方政府总会想方设法使各类要素聚集在本地，限制其流向其他地区。为了构建国内统一大市场，应当适当减少地方政府在经济运行中的直接参与和相关责任，改变对地方政府的激励机制，特别是改变以GDP增长和公共预算收入为核心的政绩考核体系。同时，探索建立地方政策趋同性考核指标。

4. 《金融时报》记者：现阶段和未来推进全国统一大市场建设须重视和把握哪些方面？

关于需要重视和正确把握的方面，《意见》在工作原则部分已经做了很好的阐述。有两点特别值得重视，并且需要予以积极落实。第一，正确处理市场和政府的关系，真正做到有效市场和有为政府的高水平结合。为了确保有效市场，应该使政府对企业正常经营活动的不必要干预降为零。切实做到在法制的轨道上处理企业和政府的关系，让企业"法无禁止即可为"，让政府"法无授权不可为"。在具体操作上，应尽量缩短“负面清单”的长度，积极鼓励企业大胆进行自主创新。由于市场有失灵问题，政府需要在法制化的前提下对企业进行监管，这是有效政府的重要体现。但是，监管必须透明，必须接受公众监督和问责，必须杜绝任何形式的“寻租”现象。另外，根据国家发展战略制定并实施产业政策也是政府应当发挥作用的重要领域，但任何产业政策的出台都必须做好充分论证，并在适当的时候及时退出。

第二，正确处理建设全国统一大市场和扩大对外开放的关系。建设国内统一大市场绝不意味着降低制度性开放程度，相反必须和扩大对外开放紧密结合。通过扩大对外开放，可以提高国内市场制度、规则和标准的国际接轨程度，更好地参与国际竞争，更好地推动经济全球化向前发展。扩大对外开放，积极推动“三零”目标的实现，降低外国商品和资本进入国内市场的壁垒和限制，还可以充分发挥我国超大国内市场规模的优势，进一步提升整体经济运行的效率。

扩大对外开放的具体举措包括：其一，继续推动贸易自由化和便利化，进一步降低商品和服务进口的壁垒，完善外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度，依法保护外资企业合法权益，健全促进和保障境外投资的法律、政策和服务体系；其二，加快完善自由贸易试验区布局，稳步推进自贸区、自贸港建设，稳步扩大对外开放新高地的范围；其三，在确保金融风险可控的前提下，适当加快推进资本账户可兑换的进程，并由此促进人民币国际化。

5. 《金融时报》记者：当前，中国经济面临新的三重压力。作为一项具有长远意义的重大任务，建设全国统一大市场对于缓解眼前的压力是否具有积极意义？

由于疫情依然严重，加上地缘政治冲突加剧和美联储加息等因素，去年底中央经济工作会议指出，我国经济面临着“需求不足、供给冲击和预期转弱”三重压力。从目前的情况看，今年要实现5.5%的增长速度，挑战非常大。与今年年初相比，现在的形势更加严峻，更加不确定，也更加脆弱。

作为应对，需求管理是不可缺少的。通过实施更加宽松的财政政策和货币政策，可以扩大内需。政府已经和正在考虑出台的措施包括：进一步降低企业的税费；允许企业暂缓交付社保基金；发行特别债或增发专项债扩大超前性基础设施项目的建设；对受到疫情影响的中小微企业提供房租减免、延期偿还贷款等支持；进一步运用定向降准降息等结构性货币政策工具支持中小微企业发展；降低刚需型住房按揭贷款的利率；给部分受疫情影响比较明显的中低收入消费者直接发放消费券等。

但是，应该看到，扩张性的刺激措施可以在短时间内拉动需求，但未必能有效缓解供给冲击和提升预期。应对这两重压力，更多地需要进行结构性改革。建设全国统一大市场，是一项具有长期影响的结构性改革。其成功推进，可以消除各种人为造成的生产要素配置扭曲，消除市场分割，使市场机制作用得到充分发挥，进而提高经济运行效率。所以借助大市场的建设，可以有效缓解当前经济增长面临的压力，特别是缓解供给冲击和预期转弱。

去年下半年，在因煤炭涨价而引起大规模供电短缺、一些城市甚至出现拉闸限电之后，国家发改委决定部分放开电价，从而有效缓解了供电不足问题。这表明，运用市场手段可以有效地应对供给冲击。解决预期转弱，除了需要努力稳住经济增长基本盘，还需要进一步增强民营、中小微企业和外国投资者的投资意愿。这个问题的解决，不仅取决于经济能否走出疲软状态，更取决于市场经济环境是否日趋完善。

值得指出，打击市场垄断和不正当竞争，对于创造有序竞争的市场环境无疑具有积极意义。但也需要看到，如何平衡强化监管和保持市场活力之间的关系，其实是一个非常值得探讨的课题。国内外相关经验显示，过度的或非理性的监管行为，会造成对市场繁荣和投资者预期的冲击。在实施合理监管的过程中，还应有序推进并保持政策的一致性和可预测性，并避免在执行过程中一些地方和部门出于政绩需要而层层加码。

（本专访内容原载于中国人民银行主管的《金融时报》理论版，2022年5月30日。受访者感谢记者的策划和提问。）